Kongres USA zaostrza presję na odbiorców rosyjskiej energii

Izba Reprezentantów przyjęła ustawę Lindsey O Graham Sanctioning Russia and Iran Act głosami 262 do 159 po wcześniejszym poparciu Senatu stosunkiem 86 do 11. Projekt daje prezydentowi narzędzia do objęcia wysokimi cłami największych importerów rosyjskiej ropy i gazu oraz państw pomagających obchodzić sankcje. Ustawa trafiła do podpisu Donalda Trumpa, dlatego jej mechanizmy nie powinny być jeszcze przedstawiane jako obowiązujące restrykcje.

Izba Reprezentantów zatwierdziła projekt 16 września. Wcześniej Senat przyjął go szeroką większością. Dwupartyjne poparcie pokazuje zgodę co do potrzeby zwiększenia presji na rosyjskie dochody energetyczne, choć część demokratów i republikanów krytykowała zakres uprawnień taryfowych przekazywanych prezydentowi. Następnym etapem jest podpis lub inna decyzja Białego Domu.

Administracja wcześniej sygnalizowała poparcie dla uzgodnionej wersji. Nie przesądza to jednak, kiedy i w jakiej skali poszczególne narzędzia zostaną użyte. Po wejściu w życie potrzebne będą listy państw i podmiotów, rozporządzenia wykonawcze oraz decyzje o wyjątkach. Między uchwaleniem ustawy a realnym obciążeniem konkretnego importu może więc upłynąć czas.

Mechanizm obejmuje pięciu największych importerów rosyjskiej ropy lub gazu oraz pięć państw najmocniej zaangażowanych w omijanie sankcji energetycznych. Prezydent może podnieść cło na ich towary do 100 proc. Ustawa przewiduje również możliwość ceł sięgających 500 proc. na towary pochodzące bezpośrednio z Rosji, wzmacniając istniejące ograniczenia handlowe.

Lista nie została wpisana na stałe. Administracja ma wykorzystywać aktualne dane o zakupach i co 180 dni ponownie oceniać państwa pomagające w obchodzeniu sankcji. Dzięki temu mechanizm może reagować na zmianę szlaków handlowych. Jednocześnie przedsiębiorcy będą mierzyć się z niepewnością, ponieważ pozycja kraju na liście może zależeć od transakcji dokonywanych przez niezależne firmy.

Projekt przewiduje sankcje wobec rosyjskich urzędników, oligarchów, instytucji finansowych i podmiotów wspierających przemysł obronny. Ważną częścią są działania przeciw flocie cieni używanej do transportu ropy z ukrywaniem właściciela, pochodzenia ładunku lub warunków ubezpieczenia. Celem jest ograniczenie zarówno popytu, jak i infrastruktury pozwalającej Rosji omijać dotychczasowe restrykcje.

Ustawa łączy w jednym pakiecie Rosję i Iran oraz przedłuża Iran Sanctions Act do 2031 roku. Tak szeroka konstrukcja zwiększa siłę negocjacyjną administracji, ale komplikuje ocenę skutków. Państwo może podlegać presji z kilku powodów jednocześnie, a decyzja o zwolnieniu z jednego mechanizmu nie musi usuwać ograniczeń wynikających z innych przepisów.

Nagłówkowa stawka opisuje maksymalny poziom. Tekst daje administracji przestrzeń do ustalenia wartości większej od zera, a następnie jej podnoszenia. Prezydent otrzymuje również możliwości odstąpienia lub zastosowania wyjątków, jeśli uzna to za zgodne z interesem Stanów Zjednoczonych. Rzeczywista presja zależy więc od rozporządzeń i konsekwencji w egzekwowaniu.

Taka elastyczność może ułatwiać negocjacje z partnerami, lecz osłabia przewidywalność. Państwa objęte analizą mogą zaoferować ograniczenie zakupów, dostęp do danych albo współpracę przeciw flocie cieni w zamian za łagodniejsze traktowanie. Dla rynku kluczowe będzie nie samo istnienie maksymalnej stawki, lecz tempo jej wprowadzania i zakres towarów faktycznie objętych cłem.

Chiny i Indie należą do głównych odbiorców rosyjskiej ropy, dlatego są naturalnym punktem odniesienia dla nowych przepisów. Wysokie cła na cały import z tych państw miałyby skutki znacznie wykraczające poza energetykę, obejmując elektronikę, maszyny, farmaceutyki i dobra konsumpcyjne. Skala potencjalnego konfliktu może skłaniać administrację do negocjowania stopniowego ograniczenia zakupów.

W debacie pojawiają się także Węgry, Słowacja, Turcja, Kazachstan, Azerbejdżan, Zjednoczone Emiraty Arabskie i Singapur. Ostateczna kwalifikacja zależy od danych i ustawowych wyjątków. Zwolennicy projektu podkreślają, że Unia Europejska nie jest w nim traktowana jako pojedyncze państwo, a kraje ograniczające zależność mogą uzyskać ochronę przed najsurowszymi środkami.

Jeżeli duży odbiorca ograniczy rosyjskie zakupy, będzie potrzebował surowca z Bliskiego Wschodu, obu Ameryk lub Afryki. Rosja może z kolei zaoferować większy rabat innym klientom i zwiększyć wykorzystanie pośredników. Taka zmiana podnosi koszty transportu, ubezpieczenia i finansowania nawet wtedy, gdy całkowita podaż ropy na świecie pozostaje podobna.

Najostrzejszy wariant może czasowo ograniczyć rosyjski eksport i podbić ceny globalne. Łagodniejszy doprowadzi przede wszystkim do przekierowania ładunków i spadku ceny otrzymywanej przez Rosję. Skuteczność sankcji należy więc mierzyć dochodem eksportera, a nie wyłącznie liczbą baryłek. Wysoka cena światowa może częściowo kompensować większy rabat udzielany odbiorcom.

Polska znacząco ograniczyła bezpośrednie zakupy rosyjskiej ropy i gazu, lecz nadal płaci ceny kształtowane na rynku międzynarodowym. Jeśli sankcje podniosą notowania surowców albo koszty frachtu, wzrosną ceny paliw, energii i transportu. Efekt może trafić do inflacji oraz kosztów przedsiębiorstw, mimo że polskie rafinerie kupują ropę z innych kierunków.

Drugim kanałem jest handel z państwami objętymi amerykańskimi cłami. Konflikt taryfowy USA z Chinami lub Indiami zmieni kursy walut, popyt na europejskie towary i przepływy produktów przekierowanych z rynku amerykańskiego. Polskie firmy mogą skorzystać na części nowych zamówień, ale jednocześnie spotkać się z silniejszą konkurencją cenową w Europie.

Cło płaci importer przy wprowadzeniu towaru na rynek USA. Część kosztu może zostać przeniesiona na amerykańskiego klienta, dlatego przeciwnicy szerokich uprawnień mówią o ryzyku wzrostu cen i zakłócenia łańcuchów dostaw. Senator Rand Paul szacował potencjalny ciężar taryf bardzo wysoko i proponował pozostawienie sankcji finansowych bez części celnej.

Zwolennicy odpowiadają, że sama groźba utraty dostępu do rynku USA może skłonić państwa do ograniczenia finansowania rosyjskiej wojny. Ostateczny bilans zależy od wiarygodności groźby. Jeśli wyjątki będą zbyt szerokie, instrument straci siłę. Jeżeli cła zostaną wprowadzone gwałtownie wobec wielu partnerów, koszty gospodarcze mogą utrudnić utrzymanie politycznego poparcia.

Ustawa tworzy jeden z najsilniejszych dotąd amerykańskich mechanizmów nacisku na odbiorców rosyjskiej energii. Łączy sankcje osobowe i finansowe, działania przeciw flocie cieni oraz możliwość wysokich ceł na towary z państw kupujących surowce. Szerokie poparcie w obu izbach zwiększa jej polityczną wagę.

Nie można jednak zakładać, że po podpisie wszystkie wskazane państwa natychmiast zapłacą 100 proc. cła. Wynik zależy od list, wyjątków i decyzji wykonawczych prezydenta. Dla Polski najważniejsze będą reakcja cen ropy i gazu, skutki dla handlu światowego oraz to, czy presja rzeczywiście zmniejszy dochody Rosji bez wywołania kolejnego skoku kosztów energii.